规划导向 分类指导 规范机制 长效管理
——奉贤区对社会力量办学加强依法管理的实践
上海市奉贤区教育局
奉贤区社会力量办学虽然起步较晚但发展很快，止2004年12月，共批准设立这类学校45所，其培训量已占到全区成人教育事业总量的25％，并已成为奉贤教育的重要组成部分。而且，社会力量办学的兴起，有力地促进了素质教育的全面实施和各类社会成员技能培训以及社会文化生活培训的开展，从而为构建区域终身教育体系，发挥了重要作用。
但是，由于社会力量办学的主体不同、动机不同、各自条件不同，情况相当复杂。在45所社会力量所办学校中，绝大部分以正确的办学思想、规范的办学行为、较高的办学质量，并且形成了一定的办学特色而深受社会各界的认可和赞扬，因而出现了良好的发展态势；但也不可否认有少数学校由于在办学思想、办学行为、办学质量上存在这样那样的问题，因而影响了规模的扩展和后续发展，举步艰难，甚至引起了社会的种种质疑。
如何使社会力量办学纳入区域社会经济发展轨道、纳入区域教育改革发展的规划，从而加强依法办学和依法管理，使社会力量办学得到健康发展，是政府教育行政部门必须正视的一个新课题。对此，几年来，我们根据国家和本市的有关法律法规，结合区域社会经济发展的需求，结合区域教育改革与发展的整体目标，直面社会力量办学的性质、功能，特点及其作用，在加强规划导向的同时，实施分类指导，在形成规范机制的同时，实施长效管理，取得一定的成效。
一、纳入整体规划，促进有序发展
进入21世纪后，奉贤作为南上海开发的战略要地，以“三个集中”和产业结构调整为抓手的城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化的进程明显加快，城镇和社区建设全面启动，并呈现了良好的发展态势，从而为奉贤社会力量办学的发展奠定了坚实的客观基础。由此，奉贤区委、区政府从构建奉贤大教育体系和终身教育体系的高度，以人的发展为根本、以经济发展为动力、以实现现代化为远景目标，积极制订和落实《奉贤区“十?五”教育发展规划》，并以“法制、现代、均衡、发展、可行、回报”为方针，着手制订《奉贤区十一?五教育发展规划》。《规划》中明确提出，“积极发展企事业单位和社会力量办学，通过办学水平的评估，实行优胜劣汰的竞争机制”、“鼓励和扶持民办成人和职业技术教育学校的发展，形成多元化的成职教办学体制，加快构建与多种经济成分和公有制多种实现形式相适应的多元化职业教育和成人教育办学体制。”并特别指出，“积极鼓励、支持行业组织和企业、社会团体和公民个人办学。”
不仅如此，我们还把社会力量办学纳入了区域社会经济发展对教育服务行业需求的重要组成部分，营造良好的社会力量办学环境，依法规范社会力量办学的指导和管理，以促进社会力量办学的有序发展。区人大、政协就社会力量办学分别进行了专题调研和视察，并对政府及其教育、民政、劳动、物价等有关行政部门加强和改善社会力量办学的指导和管理提出了意见，要求根据提高全区人口素质、构筑人才高地的需要，本着“积极鼓励，大力支持，正确引导，依法管理”的方针，为社会力量办学创设规范而宽松的环境，又要求社会力量办学坚持“规范办学，质量为本，自我发展，服务社会”办学指导思想和原则，提升自我，以作为求得地位。区政府教育督导室和教育局也经常对社会力量办学进行专项的督察和检查，及时总结和发扬典型，同时纠正违规行为。
在《规划》的指导下，区教育局、民政局、劳动局、物价局、税务局加强信息沟通和工作联络，形成合力，一起研究、一起检查、一起活动、一起评估，从而从根本上避免了由于政出多门、多头管理而引发的种种矛盾，切实加强了社会力量办学的综合管理。
二、引导发掘优势，形成品牌效应
在奉贤区社会力量办学逐步发展并形成一定规模的过程中，我们注意了对具有自身特殊优势的办学力量加强引导和发掘。其目的是在奉贤地区形成一批信誉好、质量高、有特色的优质学校。引导的内容是创设良好的办学条件，严格规范的办学行为，合理科学的教学管理，以做大做强做活教育培训的优势项目。
一是引导发掘办学资金优势。如对以强劲的资金优势作为支撑的上海南洋教育培训学校、奉贤英知培训学校等企业办学，通过经常性的联络指导，使他们在舍得办学投资的同时，以设施设备、师资队伍、专业建设为重点，明确办学资金投向。经几年的努力，我区已基本形成了以南洋“电脑培训”、英知“职工培训和工会干部培训”等为代表的品牌效应，获得了较好的社会信誉。
二是引导发掘行业办学优势。如，奉贤建设培训中心， 由奉贤区建筑业联合会、建工集团、建筑业管理所联合举办，具有独立完整的校舍，及众多的实习基地。他们面对全区大小几百家建筑企业，承担全部的工人上岗培训、专业技术人员继续教育、管理人员岗位资格培训，每年培训近万人次。我们加强引导，鼓励他们进行长远规划，规范管理，提高质量。现在这所学校深受建筑企业员工的欢迎，也成为奉贤区发挥行业优势的样板和教学管理的样板。
三、是引导发掘信誉优势。如，奉贤华欣进修学校，由一位退休的教育局普教科长为校长，一位退休的教育局分管局长为顾问，他们的学识水平、教育教学能力和管理能力， 以及人格魅力在奉贤区都有相当好的口碑。该校以中考落榜生、不愿到其他中技中职读书的青年为主要对象，举办高中阶段文化教育班。这些青年过早失学，流散于社会，不但自身情绪低落、行为规范缺损，而且困扰家庭，甚至可能违法违纪、祸害社会。我们支持帮助这些老教育工作者承担起这一社会责任，他们也不顾家人的担忧、亲人的劝告，毅然决然地办起这所学校。由于这所学校严格的全程跟班管理、循循善诱的思想工作、科学有效的教育教学，不仅挽救了一批青少年，培养了一批人才，而且切实解决了一些社会问题，因而受到学生的尊重，家长的感谢，社会的欢迎。教育局对此非常重视，党政班子全体成员先后3次到该校调研和现场办公，不仅充分肯定其办学方向和办学思想，以及严格管理和思想教育相辅相成的做法和经验，又帮助其协调解决了办学场所不足的问题和在政策范围内的招生问题等。区人大、区政协分别对该校进行了视察，区电视台也对该校作了报导。这些老教育工作者以往的信誉和办学成效所产生的声誉，每年都吸引一批学生和家长。
再如，上海市沈杰艺术培训中心，由青年书法家沈杰个人出资举办。沈杰是上海知名的青年书法家、中国书法家协会会员、区政协委员、上海市新长征突击手，先后在上海美术馆和朵云轩举办个人书法展，有较好的个人学术声誉和指导学生的声誉。沈杰办学，一开始就吸引了不少学生和家长。我们加强对该校教育教学管理方面的跟踪指导，使其依靠自身努力，在短短几年，形成了“书法艺术教育”的品牌，所教学生在各级书画类比赛中累计已有3000多人次获奖，多人在国家级大赛中获奖，对于传承和发扬中华民族的书画艺术，促进中小学生的素质提高和全面发展作出了自己的贡献。
四、是引导和发掘条件优势。如，奉贤新世纪培训中心，由一家校办企业依托奉贤中专校舍举办。奉贤中专是国家级重点中专，以机电为主干专业，师资力量较强，实习训练设备先进。新世纪培训中心借助这些优势条件，开展机电类的等级工培训，形成自己的特色培训项目，满足奉贤的机电产业对人才的需求，取得较好的社会效益。
三、完善评估机制，实施长效管理
依法行政，严格执法，是教育行政部门管理社会力量办学的基本职责。我们严格按照有关法律法规和程序审核审批学校的开办，严格执行各校开设培训项目的申报备案制度，审核相关的招生简章广告，如遇实际招生与办学范围、招生广告不符，坚决予以纠正；无招生简章广告而私下招生者，给予警告和批评教育，立即停止相关活动。
但教育行政部门的管理必须是宏观管理，而不能停留在事务管理的层面上。建设和完善分等定级评估机制，正是实施宏观管理、长效管理的有效手段。
首先，完善了评估方案。
开展评估，不仅需要科学的指标体系，而且需要完善的操作方案。为了完善方案，我们于2001年12月在对1所社会力量举办学校进行探索性评估的基础上，形成了初步的方案；2002年12月在对2所学校进行试验性评估的基础上，对评估的过程、效果进行了全面的总结反思，继而又在广泛征求意见的基础上，对方案作了调整和完善。前两次的探索和试验为评估工作的全面开展奠定了基础。2003年12月我们会同民政、劳动、物价、税务部门和教育督导室等组成评估组，对全区17所到期应评估的学校顺利进行了分等定级评估。由于我们在人员组成上具有权威性和针对性，在操作过程上具有规范性和指导性，在评估结果上具有客观性和公正性，对各社会力量办学起到了很好的规范作用、指导作用和促进作用。
第二，实行反馈制度。
评估是全面综合的督查，我区不但把评估意见及时向被查学校反馈，促其改进，而且向全社会公布。2003年末，我区全面评估后，不仅通过《奉贤报》、《奉贤成职教》、奉浦热线和上海职成教育在线等媒体向社会公布A、B、C三个等级的20所学校，而且将应评未评学校3所，停止招生学校2所，以及新设立与尚在试办期的11所一并公布，以便于学生、家长选择学习时知道这些学校的优劣等次、质量诚信，形成相应的社会舆论，起到相应的办学导向作用。
我们区教育行政部门还统一组织A级学校制成办学成果和办学特色的宣传版面，先后两次在中心街道和区文化广场进行展示，吸引大量居民观看，并由区电视台、《奉贤报》进行报导，以鼓励先进，让社会了解先进。
通过建立和完善对社会力量办学的评估机制，以及透明的公开制度，使各社会力量办学逐步形成自我约束、自我完善、自我发展的良性循环，也使政府职能部门逐步摆脱事务管理，从而转向宏观管理和长效管理。
第三，重视整改效果。
如果说，评估是一种手段，那么评估后的整改效果是评估的真正目的，因此我们十分重视各学校的整改效果。我们对所评估的学校都提出了一定的整改意见，并组织力量对整改措施的落实情况进行阶段性的检查督促。如，针对个别学校办公场所不落实、不达标、兼职教师队伍管理等问题，我们要求限期整改，并按时间节点予以落实和改进。目前，凡经过评估继续举办的学校，对存在的问题都有了不同程度的解决。
四、建立联谊制度，加强学习交流
如何切实加强与社会力量办学联系的有效机制与形式，是加强教育行政管理的一个难点。通过连续3年的分等定级评估，以及相当数量校长的呼吁要求，我们不断探索了既有利于社会力量办学学习自律，也有助于政府部门加强管理的机制与形式。我区主要形成了两种方式：
一是成立A级学校联谊会。奉贤区共有社会力量办学45所，虽然A级学校只有8所，但其培训人次占到全部学校的50％以上。根据各校的共同意愿，由教育和民政行政部门认可，奉贤区A级学校联谊会应运而生。联谊会建立以来运行良好，并发挥了作用。主要反映在：发挥了政府与社会力量办学之间沟通的桥梁作用，联谊会能够针对一些共性问题展开研讨，并向政府部门及时反映，包括提出合理化建议，有利于政府部门及时掌握主要矛盾，解决矛盾；发挥了合作学习、取长补短、行业自律的作用，联谊会经常开展学习和交流活动，学习法律法规和政策，相互交流办学心得，同时不断完善了自律条款，以规范自己的办学行为；发挥了协调办学、调剂余缺的作用，使联谊会成员之间形成了一种默契，相互支持和补台，避免恶性竞争。
2004年中，联谊会有三次活动在区域范围内产生了一定的影响：一次是以增强依法办学意识和自我维权意识为目的的《民促法》和《民促法实施条例》学习活动；一次是结合换发民办学校许可证工作而开展的自我总结、自我省察、自我完善的活动；一次是在岁末年初，为政府部门制定新一轮管理意见而开展的献计献策活动。
二是组织学习考察活动。每年组织社会力量办学校长外出学习考察已经形成了一种制度。2004年这项活动，由教育局组织，民政、物价、劳动等有关部门和教育督导室共同参与，主要内容是：学习领会《民办教育促进法实施条例》，为此还请市教委职成教处领导作了专题辅导，并进行了小组讨论；与此同时，又在江苏常州地区进行实地的学习考察。这一活动的开展，不仅使各位校长对《民办教育促进法实施条例》有了更深的理解，又学到了办学和管理的先进经验，拓宽了办学思路，对于促进奉贤区社会力量办学的规范发展和创新发展具有积极的意义。
五、加强党建工作，把握办学方向
政府依法规范社会力量的办学行为，是加强党的领导，因为法律是党和广大人民群众意志的集中体现，但这仅仅是问题的一个方面，这是政府正在实施的行为。另一方面，加强党的领导必须有组织保证，从组织上确保社会力量办学贯彻党的教育方针、端正办学方向、实行依法办学。奉贤区各社会力量举办的学校中，有相当数量的退休老党员，以及部分中青年党员，他们迫切希望在社会力量办学这一系统中能与上级党组织取得联系挂上钩，进而建立相应的党的组织，以便及时听到党的声音和指示，接受上级党委的领导；还有相当多的中青年教职工，他们工作努力，要求进步，向往组织，但不知道向谁提出申请、向谁汇报思想、反映问题，也不知道由谁来培养和考察。
根据众多社会力量办学中党员和群众的强烈要求，区教育局党委根据市教育党委的相关文件精神和区委组织部关于“谁批准谁负责”、“谁举办谁领导”的原则，在采取归口管理与属地管理相结合的同时，健全了相关的制度，切实加强了对社会力量办学党建工作。
首先是建立了党建联络员制度。由教育局党委指派在教育局机关工作的党员作为党建联络员，其职责有：传达上级党委有关精神和信息，指导学习；指导党员同志发挥先进带头作用和监督保证作用；了解和指导独立建立党组织的学校中的组织活动、学习、发展等情况；了解和指导没有独立建立党组织的学校中党员工作、学习、活动等情况；在条件成熟的社会力量举办学校中协调成立团支部，目前已有3所学校建立团支部，直接隶属于教育局团工委。2004年9月，区委组织部由一位副部长带队，专程到教育局就向社会力量办学中派遣党建联络员制度以及建立党的组织作了调研，以探索切实可行的办法。
其次是建立了组织建设通报制度。要求各社会力量办学报告组织建设情况的基础上，以使教育局党委及时掌握面上的情况，并根据新的要求及时向他们通报。2004年11月，教育局党委副书记就社会力量办学党建工作向区委作了汇报。
以上举措的落实，使社会力量办学的政治领导得到了加强，从而确保了正确的办学方向。
以上是我们对社会力量办学依法管理的初步实践，由于我们的认识还不深，实践还很粗浅，虽然做了一些工作，但差距还很大。我们将以“三个代表”思想和科学发展观为指导，不断探索研究，不断实践反思，争取把对社会力量办学的管理工作做得更好。
